陳杰：保障房和福利房 邊界在哪里

    8月7日，國務(wù)院發(fā)展研究中心下屬的中國發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布《我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的住房保障問題研究》報(bào)告。參與這項(xiàng)報(bào)告的北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授平新喬稱，各地向中央報(bào)數(shù)的“保障房”，恐至少有一半實(shí)際是國企和企業(yè)員工的“福利房”。媒體紛紛以“保障房一半是福利房”的標(biāo)題報(bào)道，輿論一時(shí)嘩然。

    住建部隨即回應(yīng)說，2009年至2011年，全國共開工建設(shè)的保障房1638萬套，都主要用于改善居住在棚戶區(qū)和城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房條件，具體為廉租住房435萬套、公共租賃住房321萬套、各類棚戶區(qū)改造住房882萬套。住建部同時(shí)還表示，過去三年還開工建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房352萬套、限價(jià)商品房128萬套，主要面向城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭。

    但社會(huì)上的擔(dān)憂與質(zhì)疑一直存在。媒體曾多次曝光不少地方上的經(jīng)濟(jì)適用房成了“公務(wù)員房”和“特權(quán)房”，而《中國經(jīng)濟(jì)周刊》近期一篇關(guān)于部分央企為員工在城市核心地段提供售價(jià)遠(yuǎn)低于市價(jià)的“福利房”的報(bào)道，更激發(fā)新一輪強(qiáng)烈質(zhì)疑。

    當(dāng)前福利房為何激起不滿

    嚴(yán)格從學(xué)術(shù)角度而言，福利既可指由政府或公共組織提供的覆蓋全民的具有社會(huì)保障作用的“公民福利”，也可以是由雇傭者在其薪酬體系中作為職工報(bào)酬一部分的“員工福利”。從這個(gè)意義上，所謂福利，可以看做是一種對(duì)生活資料的非市場(chǎng)化配置。

    公民福利和員工福利又有兩個(gè)根本區(qū)別：第一，前者來自國家財(cái)政或其他公共資源，后者來自雇傭者自有財(cái)力資源；第二，前者側(cè)重基本生活資料，而員工福利可以是改善型甚至奢侈型生活資料。

    輿論當(dāng)前責(zé)難的部分央企和國家機(jī)關(guān)的“福利房”，需要區(qū)分三種情況。

    第一種情況是，這些單位自掏腰包，包括通過市場(chǎng)從開發(fā)商團(tuán)購而得的“福利房”。表面上看，這種福利房是職工薪酬體系的一部分，屬“員工福利”。按理說，如確屬員工福利，那么單位提供何種住房福利，本身并無可指責(zé)之處。

    但一方面，大家反感的是，國家機(jī)關(guān)，和沒有真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算獨(dú)立的央企，在其員工已享有較好的薪酬后，仍從國家財(cái)政申請(qǐng)到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為小集團(tuán)謀福利。不過，這屬于財(cái)政中對(duì)行政機(jī)構(gòu)支出的預(yù)算約束和決算監(jiān)督問題，不應(yīng)追究到住房福利的名頭上?，F(xiàn)實(shí)情況是，大多數(shù)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，當(dāng)前都存在或多或少的貨幣化住房補(bǔ)貼。

    另一方面，更讓社會(huì)反感的是，少數(shù)個(gè)人可以依托單位的強(qiáng)勢(shì)在住房市場(chǎng)上獲利。這背后反映的是，住房市場(chǎng)化的理念已深入人心。也說明，相對(duì)貨幣而言，住房實(shí)物的稀缺性更強(qiáng)。尤其住房在當(dāng)前有強(qiáng)烈升值預(yù)期，一旦有單位借強(qiáng)勢(shì)地位以非市場(chǎng)、非公開手段獲得實(shí)物住房，必然嚴(yán)重影響其他個(gè)人的利益。這種背景下，福利房，看上去就比住房福利扎眼得多。

    第二種情況，是一些單位把本來計(jì)劃預(yù)定分配給低收入群體的保障房變成了職工福利房。媒體已曝光過很多案例，經(jīng)濟(jì)適用房被違規(guī)出售給不滿足條件的人群，變成很多特權(quán)單位的職工福利房，甚至成了這部分人斂財(cái)?shù)墓ぞ?，大量公共?cái)政補(bǔ)貼進(jìn)了不該進(jìn)的地方。即使廉租房，也存在不少違規(guī)現(xiàn)象，如國家審計(jì)署2010年對(duì)16個(gè)城市的審計(jì)，就發(fā)現(xiàn)違規(guī)租售的廉租房8654套。

    這里有保障房分配的問題，也有保障房設(shè)計(jì)的問題。早期經(jīng)濟(jì)適用房套面積超過100平方米的很多，從設(shè)計(jì)上就背離了住房保障的原意。近年來對(duì)保障房的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)更嚴(yán)，但從人情和社會(huì)輿論角度，標(biāo)準(zhǔn)又不敢降低太多，輿論往往要求保障房地段較好、交通便利、社區(qū)成熟，這就構(gòu)成兩難。保障房太好，難以遏制腐敗，也違背公平性；保障房過于不好，保障目的達(dá)不到。此中平衡還在摸索中。

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    職工福利房可向保障房轉(zhuǎn)化

    第三種情況，是現(xiàn)在產(chǎn)生的新情況，一些地方拿已建成或單位即將自發(fā)計(jì)劃建設(shè)的職工福利房充保障房。與一般媒體和專家觀點(diǎn)不同，筆者以為，這里的是非對(duì)錯(cuò)不是那么分明。

    面對(duì)5年3600萬套保障性安居工程的巨大壓力，地方政府意識(shí)到這個(gè)政治任務(wù)的嚴(yán)肅性，不敢懈怠，但有些地方又舍不得土地財(cái)政，融資和建設(shè)壓力也巨大。于是不少地方政府拿建成或即將建成的職工福利房來充保障房。對(duì)此，毫無疑問要嚴(yán)厲抨擊，否則就是縱容作假，敗壞社會(huì)風(fēng)氣。

    但另一個(gè)角度，從建保障房的目標(biāo)看，職工福利房有時(shí)和保障房的界限又不是那么分明。

    1998年房改后，原有單位公房基本已出售給職工，仍保留的少數(shù)老公房，要么在房管部門手里以低租金租給勞保對(duì)象或其他社會(huì)低收入群體，要么是少數(shù)大企業(yè)和事業(yè)單位（尤其高校文教衛(wèi)生系統(tǒng)）留下來的職工宿舍?，F(xiàn)有職工宿舍基本都是歷史遺留產(chǎn)物，條件簡(jiǎn)陋，主要解決職工的基本和臨時(shí)性租賃需求。

    在2004年“8·31”大限后，土地原則上都市場(chǎng)化了，尤其住宅用土地。企事業(yè)單位又很難作為主體從土地市場(chǎng)上獲得土地，原則上不應(yīng)再有新建職工福利房。誠然，房改和土地招拍掛后，仍有一些國家機(jī)關(guān)和部分央企憑借特權(quán)獲得免費(fèi)或低價(jià)土地，建新房出售給自己職工。但這部分職工福利房，與保障房風(fēng)馬牛不相及。筆者不認(rèn)為，這些強(qiáng)勢(shì)單位愿意向地方政府主動(dòng)報(bào)告這些福利房，然后被地方政府作為保障房完成指標(biāo)上報(bào)。

    但如果是租賃型職工宿舍，包括較高標(biāo)準(zhǔn)的租賃人才公寓，只要是非盈利性的，算作保障房的一種，并無問題。在國外，政府提供的住房叫公共住房，民間組織提供非盈利性住房的叫社會(huì)住房，都可對(duì)應(yīng)我們說的保障房。保障房，無論來自公共資金融資，還是來自單位自有資金融資，其實(shí)都是一個(gè)源頭。職工是社會(huì)的有機(jī)組成部分，保障了單位中住房困難群體，就是為社會(huì)分擔(dān)保障負(fù)擔(dān)。

    筆者同時(shí)認(rèn)為，職工宿舍本身不值得提倡，這還是單位辦社會(huì)，沒有達(dá)到住房社會(huì)化的要求。更合理的社會(huì)分工模式是，政府制定政策引導(dǎo)社會(huì)組織統(tǒng)一建造和運(yùn)營保障房，單位給予貨幣化補(bǔ)貼。而一些大企業(yè)和事業(yè)單位，已有職工宿舍和非盈利性人才公寓，事實(shí)上為政府分擔(dān)了住房保障房的壓力，政府應(yīng)支持和給予政策扶持。短期內(nèi)，在政府財(cái)力不足的情況下，一些單位利用暫時(shí)閑置的非住宅用土地自建職工宿舍，也可鼓勵(lì)。但最終應(yīng)把這批職工宿舍，尤其多余閑置可向社會(huì)轉(zhuǎn)化的那部分，吸納成為社會(huì)保障房體系的一部分。筆者一向主張，保障房沒必要全部大規(guī)模新建，充分利用現(xiàn)有存量資源，是非常重要的一環(huán)。

    （作者系復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院住房政策研究中心執(zhí)行主任、副教授）