依法保障西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作

核心提示

《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》（以下簡稱《條例》）以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，遵循馬克思主義民族理論與政策，按照黨和國家關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)重大決策部署，結(jié)合西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的實(shí)際，依法界定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法律關(guān)系，依法規(guī)范西藏各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、公民個人在創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)工作中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任?！稐l例》充分體現(xiàn)了西藏社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)友好的時代特征，依法保障了西藏各民族人民群眾一律平等，依法規(guī)范了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步中各方面的社會行為，為把西藏建設(shè)成為全國的民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)和示范區(qū)提供了法治保障。

民族團(tuán)結(jié)是西藏各族人民的生命線，西藏在長期的革命和建設(shè)過程中，形成了以“特別能團(tuán)結(jié)”為基石的“老西藏精神”與以“軍民一家、民族團(tuán)結(jié)”為主題的“兩路精神”。民族團(tuán)結(jié)不僅是一個歷史命題，而且在新的歷史方位上，民族團(tuán)結(jié)還被注入了新的時代內(nèi)涵。2014年中央民族工作會議指出“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)各民族群眾法律意識”。2019年9月27日，習(xí)近平總書記在全國民族團(tuán)結(jié)表彰大會上指出：“依法治理民族事務(wù)，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權(quán)益，”“確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行，”重申了法治保障在民族工作實(shí)踐中的重要地位以及推進(jìn)民族工作法治化的決心與愿景。自治區(qū)十一屆人大三次會議通過了《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》，并將于2020年5月1日施行?！稐l例》將法治思維貫穿到西藏民族事務(wù)治理工作中，為西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展提供了法治范式和實(shí)施路徑。

一、《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》制定工作借鑒了兄弟省區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)

黨和國家高度重視依法治理民族宗教事務(wù)，要求把法治思維融入到民族工作中，先后制定出臺了多部解決民族問題、調(diào)整民族關(guān)系、規(guī)范民族工作的相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，這些法律法規(guī)為《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》的制定工作提供了上位法依據(jù)和立法原則。同時，除西藏之外的自治區(qū)以及貴州省、青海省和云南省三個少數(shù)民族相對集中的省份有關(guān)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法工作成功經(jīng)驗(yàn)，也為《條例》制定工作提供了有效借鑒。以下這些省區(qū)開展了一系列卓有成效的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作，例如：大力表彰民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)集體、個人，努力創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)和示范單位，積極開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育工作等。特別是在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)方面，這些省區(qū)人大、人大常委會以及自治州、自治縣的人大及其常委會都進(jìn)行了積極探索和有效實(shí)踐，并已經(jīng)取得了一定成效。具體有：2009年12月29日，新疆維吾爾自治區(qū)十一屆人大常委會第十六次會議通過了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》，2015年12月29日新疆維吾爾自治區(qū)十二屆人大常委會第二十次會議通過了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》；2013年12月27日，寧夏回族自治區(qū)十一屆人大常委會第八次會議通過了《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動的規(guī)定》；2018年9月30日，廣西壯族自治區(qū)十三屆人大常委會第五次會議通過了《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動的決定》；2015年3月27日，貴州省十二屆人大常委會第十四次會議通過了《貴州省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，這是全國首個促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的省級地方性法規(guī)；2019年1月31日，云南省十三屆人大常委會第二次會議通過了《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例》；2019年3月22日，青海省十三屆人大常委會第九次會議通過了《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》。另外，我國部分地、縣級民族區(qū)域自治地方也先后出臺了關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的單行條例，例如：云南省迪慶藏族自治州于2010年6月23日頒布了《云南省迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》；青海省海北藏族自治州于2014年6月12日頒布了《青海省海北藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》；新疆維吾爾自治區(qū)察布查爾錫伯自治縣于2015年5月20日頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)察布查爾錫伯自治縣促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)條例》等。

通過全面梳理國家層面與相關(guān)兄弟省區(qū)關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作的基本情況，總結(jié)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法工作的經(jīng)驗(yàn)，找出民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法工作的基本規(guī)律，為《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》的制定工作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和規(guī)律遵循。

二、《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》的基本內(nèi)容和法理分析

總覽《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》整體文本，“總則”部分提綱挈領(lǐng)地概述了《條例》的立法宗旨、立法原則、上位法依據(jù)、適用范圍以及法律關(guān)系主體的種類?！稐l例》的主體內(nèi)容為界定西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建各類主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)、民族團(tuán)結(jié)宣傳教育、模范區(qū)創(chuàng)建表彰以及制度保障與法律責(zé)任等。從法規(guī)文本邏輯關(guān)系來看，《條例》主要法律關(guān)系內(nèi)容是“總則”設(shè)計的西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作總體目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)路徑和制度保證?！稐l例》內(nèi)容在一定意義上來講，是以法律條文和規(guī)范語言的形式，對西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和未來工作構(gòu)想進(jìn)行的總結(jié)和謀劃。

《條例》為西藏推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展提供了法治保障，將西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作納入到法治化的軌道。首先，《條例》界定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的職責(zé)主體是縣級以上人民政府機(jī)關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和村（居）民委員會。其次，《條例》還對西藏自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的縣級以上人民政府在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作中的具體職責(zé)做了詳盡規(guī)定，并建立了縣級以上人民政府開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建的工作機(jī)制和考核機(jī)制。縣級以上人民政府通過成立工作小組，建立健全聯(lián)席會議制度、完善考評體系、制定創(chuàng)建規(guī)劃、明確創(chuàng)建目標(biāo)、財政經(jīng)費(fèi)預(yù)算、指導(dǎo)監(jiān)督下級政府相關(guān)工作等，為推進(jìn)西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供了法規(guī)制度保障。同時，《條例》把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作納入西藏各級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作同西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合起來，　不斷鞏固西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。通過開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育工作，積極創(chuàng)建西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)和模范單位，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的向心力和凝聚力，不斷鑄牢中華民族共同體意識的制度基礎(chǔ)。

《條例》不斷創(chuàng)新西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的載體和方式，大處著眼、小處著手，為西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作提供了現(xiàn)實(shí)路徑和法律規(guī)范?！耙话愣?，民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動的載體包括民族團(tuán)結(jié)宣傳教育、表彰民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范、建立愛國主義教育基地和民族團(tuán)結(jié)教育基地等內(nèi)容。”　在民族團(tuán)結(jié)宣傳教育和表彰方面，《條例》規(guī)定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳活動月、建設(shè)愛國主義教育基地和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育基地等宣傳教育形式以及利用報刊、廣播、影視等傳統(tǒng)宣傳媒介，并創(chuàng)造性地把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建活動同西藏民生事業(yè)結(jié)合起來，將西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建活動融入國民教育、干部教育、社會教育的全過程?！稐l例》要求將西藏民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)創(chuàng)建活動同旅游和文化特色相結(jié)合，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育融入宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動場所的教育實(shí)踐活動中，融入到旅游景點(diǎn)的宣傳介紹中?！稐l例》還規(guī)定利用主流門戶網(wǎng)站、微信公眾號等新興網(wǎng)絡(luò)媒介，拓寬西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育的媒介渠道。

《條例》將西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作同穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)三件大事有機(jī)結(jié)合起來，同西藏的脫貧攻堅(jiān)、興邊固邊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等工作高度協(xié)同和深度融合。通過創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作，不斷加強(qiáng)西藏基層社區(qū)公共服務(wù)，創(chuàng)新西藏基層社區(qū)治理方式，努力實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)均等化，積極建設(shè)各民族相互嵌入式社區(qū)。利用西藏得天獨(dú)厚的旅游資源、文化資源、民族醫(yī)藥資源、藏語言文字等資源，彰顯西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的民族特色和地域特色。

三、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作的對策措施

西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作雖然已經(jīng)取得了一定成就，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但是由于各種因素的影響，西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作仍存在各方面的問題。例如：西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步基本性法規(guī)制度缺失；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系尚未完全構(gòu)建，配套法規(guī)制度不夠完善；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作缺乏全面性的總體規(guī)劃。因此，必須要在把握西藏基本區(qū)情的基礎(chǔ)上，結(jié)合西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展以及法治西藏建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，以習(xí)近平關(guān)于建設(shè)社會主義法治國家重要論述以及關(guān)于民族團(tuán)結(jié)重要論述為根本遵循，深入貫徹黨的十九屆四中全會和西藏自治區(qū)黨委九屆七次全會暨區(qū)黨委經(jīng)濟(jì)工作會議精神，不斷完善西藏法治體系、提升法治能力，努力做到將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治邊穩(wěn)藏的效能。

一是堅(jiān)持黨在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。西藏各級黨委在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，不斷推動并實(shí)現(xiàn)了自上而下全面依法治藏與自下而上的基層法治創(chuàng)新相結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)了西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治實(shí)踐創(chuàng)新與頂層制度設(shè)計相互促進(jìn)，共同推動依法保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)向縱深發(fā)展。因此，充分發(fā)揮西藏各級黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，是西藏法治建設(shè)的根本保證，是支持和保障西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作法治化的關(guān)鍵。

二是遵循以人民為中心的協(xié)商法治原則，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法。在西藏各級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，各族人民群眾成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建的主體，通過法治方式實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)法治化，以法治方式治理民族事務(wù)。同時，西藏開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作一定要認(rèn)真貫徹黨的十八屆四中全會和十九大精神，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法。在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作中一定要科學(xué)界定立法權(quán)限和工作的對象，準(zhǔn)確界定西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步地方性法規(guī)的調(diào)整范圍以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容。具體工作過程中，西藏民族地方立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真傾聽基層部門的意見，要以西藏各族人民群眾為中心，不斷滿足西藏各族人民群眾的期盼和要求。

三是重點(diǎn)開展對民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計和科學(xué)規(guī)劃。從西藏法規(guī)制度產(chǎn)生程序來看，西藏民族地方性法治是強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理規(guī)劃和頂層設(shè)計的建構(gòu)型法治，這個過程不是自發(fā)的、斷裂的、碎片化和漫無目的的，應(yīng)該是規(guī)劃性的、連續(xù)性的、整體性的漸進(jìn)實(shí)施的過程。特別是，這種理性主義建構(gòu)態(tài)度體現(xiàn)在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治建設(shè)工作的各個環(huán)節(jié)。在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)過程中，通過實(shí)施頂層設(shè)計與科學(xué)規(guī)劃，審慎確定改革方案，積極防范和應(yīng)對工作風(fēng)險，漸次實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的總體目標(biāo)，確保民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治建設(shè)在西藏穩(wěn)定、發(fā)展大局中積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

四是借鑒其他民族區(qū)域自治地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系。西藏自治區(qū)十一屆人大三次會議雖然已經(jīng)通過了《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》，這是一個非常重要的地方性法規(guī)，但是西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系尚未構(gòu)成，仍需要繼續(xù)予以健全和完成。“他山之石，可以攻玉”，其他民族區(qū)域自治地方已有的相關(guān)立法實(shí)踐，對于西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系的完善在學(xué)理和實(shí)踐層面上都有著深刻的借鑒意義。西藏自治區(qū)民族地方性立法機(jī)關(guān)應(yīng)該努力研究其他民族區(qū)域自治地方民族團(tuán)結(jié)立法工作的重要原則和基本方法，積極吸收這些民族地方的成功經(jīng)驗(yàn)，針對西藏的實(shí)際情況，兼顧民族特色和區(qū)域特色，制定《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》相關(guān)配套法規(guī)制度，不斷完善西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系。

（作者單位：西藏大學(xué)政法學(xué)院）