“小智治事、中智治人、大智立法”。地方立法作為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是國家法律和行政法規(guī)的重要補(bǔ)充，承擔(dān)著通過法定程序貫徹黨的政策、落實(shí)中央精神、實(shí)施國家法律，解決好法治通達(dá)群眾、通達(dá)基層的“最后一公里”問題的重要職能。新時(shí)代新征程對(duì)地方立法工作提出新要求新任務(wù)，新形勢新變化需要在地方立法工作中不斷增強(qiáng)思維能力，新實(shí)踐新發(fā)展需要探索地方立法工作新路徑，這一切都離不開馬克思主義法治理論中國化最新成果的科學(xué)指導(dǎo)。我們做好新時(shí)代西藏地方立法工作，必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想這一馬克思主義法治理論中國化最新成果，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于完善法律體系、提高立法質(zhì)量的重要要求，聚焦“四件大事”、聚力“四個(gè)創(chuàng)建”，穩(wěn)中求進(jìn)推動(dòng)地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)更高水平的法治西藏，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏提供有力法治保障。

一、習(xí)近平法治思想對(duì)地方立法工作提出新要求

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記和黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義、確保黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，定位法治、布局法治、厲行法治，推動(dòng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。在這一偉大實(shí)踐中，習(xí)近平總書記堅(jiān)持把馬克思主義法治理論同中國具體實(shí)際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，提出了關(guān)于全面依法治國的一系列具有原創(chuàng)性、標(biāo)志性的新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平法治思想，開辟了21世紀(jì)馬克思主義法治理論和實(shí)踐的新境界。這是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)法治中國的根本遵循，也是堅(jiān)持依法治藏重要原則、穩(wěn)中求進(jìn)推進(jìn)西藏地方立法工作的科學(xué)指引和行動(dòng)指南。我們?cè)谖鞑氐胤搅⒎üぷ髦?，要深入貫徹落?shí)習(xí)近平法治思想，完整準(zhǔn)確全面把握其科學(xué)內(nèi)涵和核心要義，特別是其中關(guān)于立法工作和地方立法工作的明確要求。

習(xí)近平總書記高度重視立法工作，把科學(xué)立法與嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法擺在同等重要位置，一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)。一是強(qiáng)調(diào)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記明確指出，“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)”“要加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”。這是習(xí)近平法治思想對(duì)立法工作如何堅(jiān)持正確政治方向的明確要求，也是立法工作必須遵循的政治準(zhǔn)繩。二是強(qiáng)調(diào)加快完善中國特色社會(huì)主義法律體系。習(xí)近平總書記明確指出，“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌立改廢釋纂，全面完善法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)體系”“要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，注重將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”。這是習(xí)近平法治思想對(duì)立法工作的目標(biāo)方位的明確要求。三是強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。習(xí)近平總書記明確指出，“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”“堅(jiān)持依法立法，最根本的是堅(jiān)持依憲立法，堅(jiān)決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現(xiàn)到各項(xiàng)法律法規(guī)中”。這是習(xí)近平法治思想對(duì)立法工作的科學(xué)方法的明確要求。四是強(qiáng)調(diào)把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來。習(xí)近平總書記明確指出，“既通過深化改革完善法治，又通過更完善的法治保障各領(lǐng)域改革創(chuàng)新，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)”“積極推進(jìn)國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法治等重要領(lǐng)域立法”“在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治的軌道上推進(jìn)改革”。這是習(xí)近平法治思想對(duì)立法工作的重點(diǎn)領(lǐng)域的明確要求。五是強(qiáng)調(diào)抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。習(xí)近平總書記明確指出，“要增強(qiáng)立法針對(duì)性、適用性、可操作性”，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。這是習(xí)近平法治思想對(duì)立法工作的關(guān)鍵的明確要求。以上這些重要論述，是習(xí)近平法治思想中關(guān)于立法工作的重要論述，是做好地方立法工作必須遵循的重要原則。

習(xí)近平總書記高度重視地方立法工作，在浙江工作期間就地方立法工作專門作出科學(xué)謀劃和深刻闡述，2006年出版的《干在實(shí)處　走在前列——推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》一書中，有許多習(xí)近平總書記關(guān)于地方立法工作的精辟論述。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在不同場合對(duì)地方立法工作又作出一系列重要指示批示，特別是在中央人大工作會(huì)議上，專門對(duì)有立法權(quán)的地方人大立法工作提出明確要求。習(xí)近平總書記關(guān)于地方立法工作的一系列重要論述，也是習(xí)近平法治思想的組成部分，是地方立法工作必須精準(zhǔn)把握和深入踐行的科學(xué)方法、理論指引和實(shí)踐遵循。一是地方立法要服從服務(wù)于同級(jí)黨委中心工作。習(xí)近平總書記明確指出，“有立法權(quán)的地方人大要嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，圍繞貫徹落實(shí)黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作，著力解決實(shí)際問題”。要堅(jiān)持黨對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障立法工作的政治方向，重大的立法行動(dòng)要在事前提交黨委討論。這是地方立法必須堅(jiān)持的重大原則。二是地方立法要維護(hù)好人民群眾的根本利益。習(xí)近平總書記明確指出，我們所制定的法規(guī)，只有真正反映了人民群眾的根本利益，體現(xiàn)了人民群眾的基本要求，才能為廣大人民群眾所擁護(hù)、所接受、所依賴；要有步驟、分階段加快推進(jìn)重要領(lǐng)域立法，積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。這是地方立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。三是地方立法要堅(jiān)決維護(hù)國家法治統(tǒng)一。習(xí)近平總書記明確指出，要嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，自覺維護(hù)國家法治統(tǒng)一。對(duì)一切違反憲法法律的法規(guī)、規(guī)范性文件必須堅(jiān)決予以糾正和撤銷，防止和杜絕違背上位法規(guī)定、地方立法“放水”等問題。這是地方立法必須遵守的基本法律原則。四是地方立法要有地方特色。習(xí)近平總書記明確指出，“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實(shí)際出發(fā)，解決突出問題”。地方立法還必須緊密結(jié)合本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，充分發(fā)揮其補(bǔ)充、先行、創(chuàng)制的作用，體現(xiàn)地方特色。這是地方立法的生命力之所在。五是地方立法要突出可操作性。習(xí)近平總書記明確指出，立法不在于多，而在管用。地方立法找準(zhǔn)在法律體系中的定位，突出實(shí)踐特色和針對(duì)性、適用性、可操作性，發(fā)揮協(xié)同效能，更好、更有效地解決實(shí)際問題。這是地方立法的關(guān)鍵之所在。

以上這些內(nèi)容，是習(xí)近平總書記和黨中央對(duì)新時(shí)代立法工作和地方立法工作的新要求，既有立足歷史的傳承和發(fā)展，又有與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新與完善，是西藏地方立法工作必須始終遵循的重大原則和重要方法。

二、西藏地方立法工作面臨新形勢

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中，明確要求在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。邁進(jìn)新時(shí)代新征程，西藏地方立法面臨許多新形勢新任務(wù)新要求。

（一）從發(fā)展環(huán)境層面看。一是社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化。進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新的歷史條件下，西藏各族群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有的問題，而是好不好、管用不管用的問題。地方性法規(guī)既要體現(xiàn)價(jià)值理念，又要能夠合理有效地解決各族群眾現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問題，既要“好看”，又要管用；既要吸納公民廣泛參與，又要體現(xiàn)公平正義，真正實(shí)現(xiàn)以良法促進(jìn)法治、保障善治。二是我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。十屆自治區(qū)黨委四次會(huì)議對(duì)完整全面準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了全面安排部署。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。西藏地方立法要積極適應(yīng)實(shí)現(xiàn)高原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢，正確把握區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和強(qiáng)區(qū)目標(biāo)對(duì)地方立法工作提出的新要求，通過法治方式使之制度化、規(guī)范化，更好發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。三是全面深化改革深入推進(jìn)。改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招。深化改革、推進(jìn)開放，以開放促改革、促發(fā)展，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的必然選擇。隨著改革開放進(jìn)入新階段，我區(qū)必將推出重要改革任務(wù)和重大開放舉措，我們必須著力處理好改革和開放、改革和法治、開放和法治的關(guān)系，主動(dòng)適應(yīng)全面深化改革、全面對(duì)外開放，統(tǒng)籌立改廢釋多種立法方式，及時(shí)作出地方立法安排。

（二）從治理需求層面看。一是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化迫切需要高質(zhì)量立法。地方立法是推進(jìn)我區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，擔(dān)負(fù)堅(jiān)持和完善治理體系和治理能力的重要使命。地方立法需要聚焦實(shí)踐提出的問題和立法需求，將立法著力點(diǎn)更多放在解決發(fā)展不平衡不充分的制度性突出問題，彌補(bǔ)相關(guān)制度規(guī)范的短板和缺項(xiàng)，使各方面體制機(jī)制更加成熟定型，地方性法規(guī)體系更加健全完備，法規(guī)更加務(wù)實(shí)管用。二是全面依法治藏深入實(shí)施迫切呼喚高質(zhì)量立法。推進(jìn)全面依法治藏，立法是基礎(chǔ)，各項(xiàng)事業(yè)、各方面都需要法治的有力支撐和保障，立法任務(wù)更加艱巨繁重、標(biāo)準(zhǔn)要求更加規(guī)范嚴(yán)格。必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮地方性法規(guī)的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能，填補(bǔ)立法空白，滿足法治西藏、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的立法需求，不斷提升立法的質(zhì)量和水平，更好反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、人民意愿和要求。三是民主政治發(fā)展迫切要求高質(zhì)量立法。目前，隨著社會(huì)主義民主政治不斷發(fā)展，公民的主體意識(shí)與權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民參與立法、反映自身利益需求的積極性越來越高，相關(guān)訴求通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新興媒體更加直接、快捷傳播，表達(dá)、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系成為立法的重要任務(wù)。同時(shí)，隨著中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程的不斷推進(jìn)，客觀情況快速變化，各種社會(huì)關(guān)系愈發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜，西藏地方立法能否準(zhǔn)確結(jié)合實(shí)際調(diào)整好新老交織的社會(huì)關(guān)系，將直接影響我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。

（三）從立法要求層面看。一是更加嚴(yán)把立法質(zhì)量。立法質(zhì)量是國家法治狀況的重要標(biāo)尺，直接標(biāo)志著一個(gè)國家法律制度的發(fā)展水平。在中國特色社會(huì)主義法律體系形成后的今天，盡管法治意識(shí)和現(xiàn)代法治觀念在全社會(huì)逐步樹立，但不斷提高立法質(zhì)量仍然是完善中國特色社會(huì)主義法律體系的永恒主題。當(dāng)前，我國各個(gè)領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，立法實(shí)現(xiàn)了從“有”向“好”轉(zhuǎn)變，地方立法的發(fā)展模式也將發(fā)生根本性變化，立法質(zhì)量和立法效果將擺在更加突出的位置。二是更加強(qiáng)調(diào)立法協(xié)同。有立法權(quán)的地方立法機(jī)構(gòu)一方面需要根據(jù)其特殊性因地制宜，另一方面需要保持法治的系統(tǒng)性和共通性。近年來，相鄰省區(qū)市共享同一片發(fā)展空間，以協(xié)同立法促進(jìn)“共治共理”、共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)同題共答、同頻共振，從創(chuàng)新之舉逐步轉(zhuǎn)為新常態(tài)。全國各地人大攜手合作，以區(qū)域協(xié)同立法探索協(xié)同治理新途徑，既有區(qū)域聯(lián)動(dòng)、又有流域共治。2007年，蘇、浙、滬人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)等簽署《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，意味著區(qū)域間“協(xié)同立法”萌芽初顯。2021年7月底，云、貴、川省人大常委會(huì)分別審議通過關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定，以及同時(shí)審議通過各自的赤水河流域保護(hù)條例，開辟了流域共同立法的先河。西藏也在此方面進(jìn)行了有益探索，拉薩、日喀則、山南、林芝開展協(xié)同立法，同時(shí)分別出臺(tái)了雅魯藏布江保護(hù)條例，這是區(qū)內(nèi)探索實(shí)踐流域共同立法的首次嘗試。三是更加注重立法選項(xiàng)。隨著改革的深入推進(jìn)，對(duì)如何選擇新的立法項(xiàng)目，要求上也越來越嚴(yán)格，越來越強(qiáng)調(diào)圍繞中心、服務(wù)大局。怎樣從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，抓住本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中急需規(guī)范的突出問題選擇立法項(xiàng)目變得至關(guān)重要。從全國范圍來看，各省區(qū)市均結(jié)合區(qū)域發(fā)展定位，出臺(tái)了一系列重大地方性法規(guī)。西藏也聚焦“四件大事”、聚力“四個(gè)創(chuàng)建”，制定出臺(tái)了《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》等重大地方性法規(guī)，為地方改革發(fā)展提供法治保障。在今后地方立法中，如何更加精準(zhǔn)聚焦中心工作、助力落地見效，需要不斷探索實(shí)踐。

三、做好西藏地方立法工作必須增強(qiáng)思維能力

進(jìn)入新時(shí)代以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)思維能力，2023年5月，再次把“提升思維能力”與“提升政治能力”“提升實(shí)踐能力”作為“以學(xué)增智”的重要要求提出來。思維能力已經(jīng)成為我們強(qiáng)化理論思維、鍛造科學(xué)思想方法、完成強(qiáng)國建設(shè)民族復(fù)興偉大使命的必備能力。對(duì)于新時(shí)代西藏地方立法工作來講同樣如此，需要貫穿和展現(xiàn)思維能力，注重提高戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、歷史思維、法治思維、底線思維能力，做到善于把握事物本質(zhì)、把握發(fā)展規(guī)律、把握工作關(guān)鍵、把握政策尺度，不斷增強(qiáng)西藏地方立法的科學(xué)性、預(yù)見性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

（一）堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，提升西藏地方立法的全局性。戰(zhàn)略思維，是習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的思維方式，其要義是從全局和長遠(yuǎn)把握事物發(fā)展總體趨勢和方向、思考和處理問題，是高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)攬全局、善于把握事物發(fā)展總體趨勢和方向的思維方法，展示的是看問題的高度和深度。地方立法作為事關(guān)全局的一件大事，有沒有戰(zhàn)略思維、具備什么樣的戰(zhàn)略思維，關(guān)系法規(guī)體系的建設(shè)，直接影響法規(guī)的實(shí)施效果，進(jìn)一步關(guān)系改革發(fā)展進(jìn)程。在地方立法中，只有始終堅(jiān)持以黨的旗幟為旗幟、以黨的意志為意志、以黨的使命為使命，從本質(zhì)、全局和長遠(yuǎn)上去認(rèn)識(shí)西藏地方立法的根本特性和總體趨勢，站在黨和國家事業(yè)全局、西藏工作大局的高度，去思考、謀劃和推動(dòng)立法，把堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在堅(jiān)決服從自治區(qū)黨委統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度中，才能保證法規(guī)的正確政治方向。

（二）堅(jiān)持辯證思維，提升西藏地方立法的實(shí)效性。唯物辯證法是馬克思主義哲學(xué)的核心方法，是中國共產(chǎn)黨人的世界觀和方法論。辯證思維注重矛盾分析，注重全面、聯(lián)系和發(fā)展地看問題，強(qiáng)調(diào)要主動(dòng)承認(rèn)矛盾與分析矛盾，要善于一分為二地看問題。抓住關(guān)鍵與找準(zhǔn)重點(diǎn)，是運(yùn)用唯物辯證法觀察事物、分析問題、解決問題的一種思維方式。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在任何工作中，既要講兩點(diǎn)論，又要講重點(diǎn)論，要求我們學(xué)習(xí)掌握唯物辯證法的根本方法，不斷增強(qiáng)辯證思維能力，提高駕馭復(fù)雜局面、處理復(fù)雜問題的本領(lǐng)。我們?cè)谛聲r(shí)代地方立法工作中，涉及運(yùn)用辯證思維的點(diǎn)很多，比如正確處理好黨的主張和人民意志的關(guān)系、穩(wěn)慎推進(jìn)和急用先行的關(guān)系、硬性規(guī)定和法治倡導(dǎo)的關(guān)系、法治統(tǒng)一和地方特色的關(guān)系、依法立法和創(chuàng)新立法的關(guān)系、“大塊頭”和“小快靈”的關(guān)系，等等。這都要求我們?cè)诘胤搅⒎ㄟ^程中，既要“抓重點(diǎn)”，也要“重點(diǎn)抓”，努力在探索實(shí)踐中找到最大公約數(shù)，確保所立之法在調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系中畫出最大的同心圓。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)思維，提升西藏地方立法的協(xié)同性。系統(tǒng)觀念是馬克思主義哲學(xué)重要的認(rèn)識(shí)論和方法論，是貫穿習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想全過程各領(lǐng)域的世界觀和方法論。系統(tǒng)思維的能力，就是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，增強(qiáng)各項(xiàng)政策舉措的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的能力。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要以系統(tǒng)思維謀劃推進(jìn)全面深化改革，增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，要統(tǒng)籌謀劃深化改革各個(gè)方面、各個(gè)層次、各個(gè)要素，注重推動(dòng)各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、良性互動(dòng)、協(xié)同配合。從立法主體來講，黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局是一個(gè)完整的立法系統(tǒng)，地方性法規(guī)必須經(jīng)過“四個(gè)方面”的同意、認(rèn)可，實(shí)施才有保障，這就需要進(jìn)一步促成“四個(gè)方面”的融會(huì)貫通、有機(jī)統(tǒng)一。從立法原則來講，構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的良法制度體系，必須堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法三者有機(jī)統(tǒng)一，以系統(tǒng)思維增進(jìn)對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握。從立法選題方面來講，面對(duì)日趨復(fù)雜的內(nèi)部和外部發(fā)展環(huán)境，要在地方立法中把統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)作為基礎(chǔ)性工作，統(tǒng)籌國內(nèi)和國際、中央和地方、自治區(qū)和各設(shè)區(qū)的市以及各領(lǐng)域之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)的政治效果、法治效果和社會(huì)效果的最大化。

（四）堅(jiān)持創(chuàng)新思維，提升西藏地方立法的前瞻性。創(chuàng)新是民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭源泉，也是中華民族最深沉的民族稟賦。創(chuàng)新思維，是指超越陳規(guī)，尋找新思路。西藏自治區(qū)第十次黨代會(huì)，錨定“四件大事”“四個(gè)確保”，創(chuàng)造性提出“四個(gè)創(chuàng)建”“四個(gè)走在前列”戰(zhàn)略目標(biāo)，擘畫了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的宏偉藍(lán)圖。在將宏偉藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的征程上，我們無比需要?jiǎng)?chuàng)新思維和創(chuàng)新動(dòng)能。而地方立法的創(chuàng)新，無論是在法規(guī)條文上，還是在制度機(jī)制上，都能更好推動(dòng)決策部署落地見效。我們一方面要堅(jiān)持解放思想、更新觀念抓落實(shí)，防止出現(xiàn)新辦法不會(huì)用、老辦法不管用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用的情況，又要克服和避免傳統(tǒng)觀念、習(xí)慣勢力束縛影響，防止和抵制形式主義以及部門利益、團(tuán)體利益對(duì)立法公正性的侵蝕，不斷在守正創(chuàng)新的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)；另一方面，要把貫徹落實(shí)黨中央決策部署和自治區(qū)黨委工作安排與地方立法結(jié)合起來，聚焦創(chuàng)建全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)、高原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)、國家生態(tài)文明高地、國家固邊興邊富民行動(dòng)示范區(qū)，創(chuàng)造性地履行立法職責(zé)，瞄準(zhǔn)聚焦點(diǎn)、切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)，不斷為西藏長治久安和高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)法治保障。

（五）堅(jiān)持歷史思維，提升西藏地方立法的傳承性。歷史思維能力就是以史為鑒、知古鑒今，善于運(yùn)用歷史眼光認(rèn)識(shí)發(fā)展規(guī)律、把握前進(jìn)方向、指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作，其重視對(duì)歷史過程、歷史邏輯、歷史必然和歷史規(guī)律的思考，重視事物發(fā)展的必然進(jìn)程。習(xí)近平總書記指出：“我們這樣看情況、聽匯報(bào)是不夠的，還要看歷史?！被仡櫸鞑氐胤搅⒎ǖ臍v史，在不同的歷史方位、歷史時(shí)期、歷史環(huán)境下，地方立法的要求也不盡相同，這也是我們要不斷推進(jìn)地方性法規(guī)“立改廢”的原因。特別是黨的十九大以來，我們面臨“五期疊加”新的階段性特征，地方立法按下了“快進(jìn)鍵”，實(shí)現(xiàn)了數(shù)量和質(zhì)量的“雙提升”，僅僅在十一屆自治區(qū)人大及其常委會(huì)期間，就制定、修改、廢止了自治區(qū)地方性法規(guī)72件次，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)45件次。以史為鑒，方可知興替，方能創(chuàng)未來。我們應(yīng)當(dāng)深刻回顧總結(jié)西藏地方立法40多年來的歷史，從歷史中把握傳承的根脈、抓住當(dāng)下的時(shí)機(jī)、探尋未來的路徑，不斷開創(chuàng)西藏地方立法工作新局面。

（六）堅(jiān)持法治思維，提升西藏地方立法的規(guī)范性。法治思維是運(yùn)用法治理念、原則、規(guī)則認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的一種思維方式，要求在謀劃工作、處理問題時(shí)首先考慮是不是合法、能不能依法、有沒有守法的問題。做不到這一點(diǎn)，依法治國、依法治藏就無從談起。習(xí)近平總書記深刻指出，法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩，法治是治國理政的基本方式，要求我們提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。在黨中央確立的新時(shí)代黨的治藏方略二十字工作原則中，將依法治藏排在第一位，明確西藏工作原則最重要的就是法治。從邏輯上講，地方立法本就是推動(dòng)法治的重要載體，所謂依法立法，就是以“法治”推動(dòng)“法治”，這是制度體系內(nèi)的能量傳導(dǎo)。我們?cè)诘胤搅⒎▋?nèi)容上，要遵循上位法，所有的地方性法規(guī)都應(yīng)與上位法相銜接，不得與憲法、上位法相抵觸，在起草、審議和審查過程中都應(yīng)逐一對(duì)照；在地方立法流程上，要遵循立法法，立法法對(duì)地方立法進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，我們應(yīng)嚴(yán)格按照新修訂的立法法明確的權(quán)限和程序來推進(jìn)地方立法；在地方立法實(shí)施上，要遵循法本身，法規(guī)審議通過不是地方立法的終結(jié)，還需持之以恒推進(jìn)法律的貫徹實(shí)施，加大法律實(shí)施監(jiān)督力度。要把立法同普法、法律監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，對(duì)標(biāo)對(duì)表?xiàng)l款內(nèi)容，把具體要求真正落到實(shí)處。

（七）堅(jiān)持底線思維，提升西藏地方立法的斗爭性。底線思維就是居安思危，凡事從最壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權(quán)的思維。習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)，要善于運(yùn)用底線思維的方法，安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂；凡事從最壞處著眼、向最好處努力，打有準(zhǔn)備、有把握之仗。這一要求，在西藏更為適用。西藏工作有其特殊性，我們同十四世達(dá)賴和達(dá)賴集團(tuán)的斗爭將長期存在，增強(qiáng)底線思維、憂患意識(shí)，是夯實(shí)反分裂斗爭基礎(chǔ)的重要前提。我們要在地方立法中服務(wù)西藏維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、推動(dòng)藏傳佛教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)、加強(qiáng)社會(huì)治理等大局，將嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩特別是反分裂斗爭紀(jì)律融入其中，用法治的力量引領(lǐng)各族群眾敢于斗爭、善于斗爭，在大是大非、大風(fēng)大浪面前，永遠(yuǎn)堅(jiān)定不移地站在黨和國家一邊、站在各族群眾一邊。

四、西藏地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展必須探索新路徑

西藏地方立法站到了新的歷史起點(diǎn)上，需要全力以赴推進(jìn)。西藏地方立法必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，站在忠誠捍衛(wèi)“兩個(gè)確立”、忠實(shí)踐行“兩個(gè)維護(hù)”的高度，站在推動(dòng)西藏長治久安和高質(zhì)量發(fā)展的高度，聚焦“四件大事”、聚力“四個(gè)創(chuàng)建”，穩(wěn)中求進(jìn)推動(dòng)地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展，為譜寫好以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的西藏篇章夯實(shí)法治基礎(chǔ)。

（一）必須筑牢政治忠誠推動(dòng)立法，堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂，是推進(jìn)全面依法治國的根本保證。立法是為國家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的重要政治活動(dòng)，開展地方立法工作首先要旗幟鮮明講政治。我們必須自始至終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，并具體地、現(xiàn)實(shí)地落實(shí)到立法工作全過程各環(huán)節(jié)。堅(jiān)持在立法工作中充分體現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，緊緊圍繞自治區(qū)黨委決策部署行使立法權(quán)，始終聚焦中心工作統(tǒng)籌謀劃立法，尤其是抓好自治區(qū)黨委確定的重大立法任務(wù)，確保取得良好的效果，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會(huì)一體遵循的規(guī)范和準(zhǔn)則，從制度上法律上保證自治區(qū)黨委決策部署得到全面貫徹和有效實(shí)施。

（二）必須站穩(wěn)人民立場推動(dòng)立法，堅(jiān)持立法為了人民、依靠人民。推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益；推進(jìn)民主立法，則是把人民的利益、人民的訴求、人民的智慧融入立法之中，這就是“為了人民、依靠人民”，也是踐行全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。我們必須在法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、宣傳、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，持續(xù)拓寬吸納民意、匯集民智的渠道，注重聽取各族各界各方面的意見建議，凝聚最廣泛的共識(shí)。同時(shí)，也要注重在立法中體現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，加強(qiáng)民生領(lǐng)域立法，所有立法都深入貫徹“三個(gè)賦予一個(gè)有利于”要求，努力讓每一部地方性法規(guī)都滿載民意、貼近民生、順應(yīng)民心。

（三）必須聚焦“四個(gè)創(chuàng)建”推動(dòng)立法，堅(jiān)持從區(qū)情和實(shí)際出發(fā)做好立法工作。法律屬于上層建筑，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的。西藏隨著脫貧攻堅(jiān)的偉大勝利，開啟了同全國一道朝著社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)進(jìn)軍的偉大征程。在這一過程中，可能會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的深刻轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)要求也會(huì)全面提升。我們要把推動(dòng)地方立法同深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于西藏工作的重要指示和新時(shí)代黨的治藏方略有機(jī)結(jié)合起來，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、法律體系內(nèi)部規(guī)律，在健全完善西藏以“四個(gè)創(chuàng)建”為主體的地方性法規(guī)體系過程中綿綿用力、久久為功，突出特色、符合實(shí)際，把地方立法的根深深扎入雪域高原的土壤中。要把地方立法決策同穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊四件大事更好結(jié)合起來，不過度強(qiáng)調(diào)數(shù)量、追求速度，需要解決什么問題，就立什么法，確保地方性法規(guī)呈現(xiàn)整體性發(fā)展，做到法規(guī)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、外部與改革決策相銜接。

（四）必須注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)立法，以質(zhì)量保證地方立法實(shí)效。地方立法要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。在這方面，近些年自治區(qū)人大常委會(huì)有過一些探索，比如：將軟法的倡導(dǎo)性和硬法的強(qiáng)制性相結(jié)合；采取專班立法模式，推動(dòng)人大和政府合力制定法規(guī)；廣泛在區(qū)內(nèi)外召開專家咨詢論證會(huì)，凝聚最大共識(shí)，等等。這些做法，得到了自治區(qū)黨委和全國人大常委會(huì)的高度認(rèn)可。我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，精準(zhǔn)把握地方立法實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能定位，堅(jiān)持不抵觸、有特色、可操作的原則，防止照抄照轉(zhuǎn)、大而全、小而全，著力解決實(shí)踐中需要通過立法加以規(guī)范的問題。要持續(xù)總結(jié)地方立法工作中的經(jīng)驗(yàn)做法，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)豐富和探索立法形式，繼續(xù)在立法方式方法上守正創(chuàng)新，因時(shí)因勢因地推動(dòng)地方立法工作，確保制定修改的法規(guī)立得住、行得通、真管用。特別是西藏各地對(duì)于互聯(lián)互通、流域治理、公共服務(wù)等共性事項(xiàng)方面的立法需求比較強(qiáng)烈，未來可以根據(jù)實(shí)際情況，探索更多更有效的立法形式。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)精準(zhǔn)推進(jìn)“1＋N”的立法模式，對(duì)于西藏而言，民族團(tuán)結(jié)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域這個(gè)“1”或者說“大塊頭”已經(jīng)建立，還要在“N”上面下功夫，不斷延伸每個(gè)領(lǐng)域的法治“毛細(xì)血管”，進(jìn)一步提高立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。

（五）必須結(jié)合法律監(jiān)督推動(dòng)立法，推動(dòng)法律法規(guī)更好落地見效。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。作為地方來講，必須持續(xù)在法規(guī)的正確實(shí)施、有效實(shí)施上下功夫。一是加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。統(tǒng)籌運(yùn)用多種監(jiān)督方式，解決法律實(shí)施和監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的制度問題，既要了解法規(guī)實(shí)施的全面情況，更要善于抓問題、抓典型、抓案例，要到問題多、情況復(fù)雜、矛盾突出的地方開展檢查，通過“解剖麻雀”、以點(diǎn)帶面，找準(zhǔn)影響法規(guī)實(shí)施、損害群眾利益等突出問題的癥結(jié)關(guān)鍵和深層次原因。二是增強(qiáng)備案審查力度和剛性。一方面要做好制度完善工作，將所有規(guī)范性文件都依法依規(guī)納入備案審查范圍，建立各部門間的備案審查銜接機(jī)制；另一方面要加大備案審查力度，落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求，進(jìn)一步提升工作整體實(shí)效。三是積極開展法規(guī)清理。將法規(guī)清理制度化、機(jī)制化，對(duì)清理發(fā)現(xiàn)的與上位法明顯不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)的規(guī)定，及時(shí)修改或廢止，促進(jìn)地方性法規(guī)體系科學(xué)統(tǒng)一，為法規(guī)實(shí)施打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）必須加強(qiáng)能力建設(shè)推動(dòng)立法，尋求地方立法新動(dòng)能。立法的政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)，需要高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍和高質(zhì)量的服務(wù)保障作為支撐。我們必須聚焦現(xiàn)實(shí)所需，發(fā)揮多方優(yōu)勢，融合內(nèi)力外力，形成立法合力。一是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。立法涉及面廣，既需要專業(yè)性人才，也需要相關(guān)領(lǐng)域人才，還需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的人才。要完善人才培養(yǎng)、選拔、使用、交流等機(jī)制，既可以內(nèi)部挖掘，也可以用專班方式統(tǒng)籌，努力讓立法人才“進(jìn)得來、用得上、留得住”。二是發(fā)揮“外腦”作用。內(nèi)部挖掘終究是有極限的，還要注重發(fā)揮好專家學(xué)者以及立法研究院、專家?guī)?、基層立法?lián)系點(diǎn)等多方作用，為立法提供更完備的智力支持。三是提高科技運(yùn)用。當(dāng)前是大數(shù)據(jù)時(shí)代，人工智能水平全面提升，信息化建設(shè)日趨完備，未來科技與立法的銜接已成必然。如何運(yùn)用好各種平臺(tái)、系統(tǒng)等科技載體，更好踐行全過程人民民主；如何運(yùn)用人工智能開展立法，并通過立法規(guī)范人工智能的應(yīng)用，這些都將成為我們探索的方向。地方立法工作要與時(shí)俱進(jìn)，探索掌握和運(yùn)用新科技，彌補(bǔ)人力不足，提高立法質(zhì)效，推動(dòng)高質(zhì)量立法。

（作者單位：西藏自治區(qū)人大常委會(huì)辦公廳研究室）