關(guān)于《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法》的說明

    西藏自治區(qū)國土資源廳廳長 　　一、立法的必要性 　　地質(zhì)災(zāi)害是人類社會重大災(zāi)害之一，是減災(zāi)工作重要組成部分。其頻繁發(fā)生所造成的人身傷亡和經(jīng)濟損失十分嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅１９９５年至１９９８年８月，全國因地質(zhì)災(zāi)害造成４６３９人死亡，經(jīng)濟損失達２３４３０億元。作為青藏高原主體部分的西藏高原，地域遼闊，地質(zhì)環(huán)境條件復(fù)雜，地質(zhì)構(gòu)造活動強烈，是全國地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生最嚴重的地區(qū)之一，災(zāi)害類型多、分布廣且發(fā)生頻率高。對我區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來極大危害，每年造成的直接經(jīng)濟損失達億元以上，制約了西藏經(jīng)濟的正常發(fā)展，每年要消耗大量的財力、物力、人力用于各種災(zāi)害的整治及搶險救災(zāi)。 　　地質(zhì)災(zāi)害常常對公路交通、城鎮(zhèn)村莊、農(nóng)牧業(yè)、水利水電工程及生態(tài)環(huán)境造成極大的危害，地質(zhì)災(zāi)害的產(chǎn)生，也是生態(tài)環(huán)境惡化的表現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，作為３１８國道組成部分的川藏公路（南線）自建成通車以來，先后共發(fā)生泥石流１３００次，中斷行車１５００余天，修建的４８座永久性橋梁有１７座被毀，搶險救災(zāi)、整治費用每年高達５００至１０００萬元。波密縣通麥西南１２公里處的培龍溝泥石流，自１９８３年暴發(fā)以來，形成了連續(xù)３年暴發(fā)的高潮期，最多一年達７０余次。１９８５年６月，８０輛滿載援藏物資的車輛被該溝突然爆發(fā)的泥石流沖走淤埋，經(jīng)濟損失達５００萬元，所造成的危害是我區(qū)公路交通史上的一次大災(zāi)難，斷道達半年之久。據(jù)不完全統(tǒng)計，１９９８年汛期，全區(qū)共發(fā)生一定規(guī)模的泥石流、崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害８５０起，造成１８人死亡、２６人受傷，６６０頭（只、匹）牲畜喪生。１９９９年，隆子縣因泥石流沖毀兩座水電站，直接經(jīng)濟損失達５８０萬元。 　?。玻埃埃澳辏丛拢谷眨玻皶r，波密縣易貢鄉(xiāng)扎木弄溝發(fā)生特大型山體崩塌滑坡，近３億立方米的堆積體阻塞易貢藏布，再次形成易貢堰塞湖，使兩鄉(xiāng)三廠（場）４０００余人受災(zāi)，所造成的直接經(jīng)濟損失在１.４億元以上。湖水上漲６２天，至潰決時累計水位漲幅達５５.３６米，湖水面積５０平方公里，攔蓄水量約３０億立方米。此次崩塌滑坡落差３０００余米，水平最大遠距約８５００米，速度高達每秒４５米以上。如此超高速運動、遠距離運移、巨大的堆積方量及破壞特性堪稱中國乃至世界之最。尤其是易貢湖水沖毀導(dǎo)流明渠潰壩暴泄，導(dǎo)致在幾個小時之內(nèi)下游河水水位陡漲４０至５０米，河水流量最大時達到每秒１２４立方米，更是舉世罕見。潰決洪水使下游帕隆藏布及雅魯藏布江沿岸４０多年陸續(xù)建成的橋梁、道路、通訊設(shè)施毀于一旦，兩岸大片森林被毀，河岸多處出現(xiàn)新的崩塌滑坡等災(zāi)害。所造成的危害是極其嚴重的。 　　西藏還處在社會主義初級階段的低層次，經(jīng)濟不發(fā)達，承災(zāi)能力弱。地質(zhì)災(zāi)害已成為影響我區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會安定的一個重要因素。 　　自治區(qū)黨委和人民政府十分重視地質(zhì)災(zāi)害的防治工作，多次召開專題會議進行研究。近年來，在自治區(qū)計委、地礦、交通、財政、氣象、水利、建設(shè)等有關(guān)部門的共同努力下，我區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害防治工作取得了一定的成效，消除了一些隱患。 　　由于所處特殊的地理位置及地質(zhì)環(huán)境，西藏地廣人稀，地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生多以自然因素為主。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類工程經(jīng)濟活動在眾多的致災(zāi)因素中越來越顯示出突出地位，人為誘發(fā)的災(zāi)害增多，主要分布在公路沿線及水利水電工程附近。目前我區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工作中還存在許多問題，其中最為突出的是法制不健全，從而帶來了一系列問題：一是地質(zhì)災(zāi)害防治缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，各自為政，工作交叉，低水平重復(fù)工作的同時留下大量空白區(qū)，造成人力、財力的嚴重浪費；二是不少部門、單位及個人，特別是處在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的部門、單位及個人，不能正確處理長遠利益與眼前利益的關(guān)系，只顧自身的眼前利益，在生產(chǎn)活動、工程建設(shè)時不采取地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防措施，人為誘發(fā)了大量地質(zhì)災(zāi)害；三是在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府及其有關(guān)部門在地質(zhì)災(zāi)害防治方面的責(zé)權(quán)、企事業(yè)單位及公民在地質(zhì)災(zāi)害防治中的權(quán)利與義務(wù)均不夠明確；四是地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)能力不足，搶險救災(zāi)措施不夠完善，強制性不夠；五是地質(zhì)環(huán)境保護工作的政府管理職能未能落實到基層，缺乏相應(yīng)的管理制度；六是公民防治地質(zhì)災(zāi)害知識缺乏，意識薄弱。 　　所以，制定《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法》已成為目前地質(zhì)災(zāi)害防治工作最為迫切的任務(wù)，是搞好地質(zhì)災(zāi)害防治工作的基礎(chǔ)。只有加強地質(zhì)災(zāi)害的立法工作，地質(zhì)災(zāi)害防治管理工作才能有章可循，促進各項生產(chǎn)建設(shè)更加積極主動地采取地質(zhì)災(zāi)害防治措施，才能解決地質(zhì)災(zāi)害防治工作中存在的諸多弊端。 　　二、立法的依據(jù)和指導(dǎo)思想 　　制定本辦法的依據(jù)主要有：《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《西藏自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理條例》以及《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》國土資源部部長令第四號。同時，參考了兄弟省市、區(qū)的立法。 　　立法的指導(dǎo)思想是：保障在國土開發(fā)、資源開發(fā)、工農(nóng)業(yè)建設(shè)等經(jīng)濟活動中，合理利用和改善地質(zhì)環(huán)境，加強地質(zhì)環(huán)境的保護，防治地質(zhì)災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，保障人民生命財產(chǎn)安全，促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益、資源效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。 　　三、起草經(jīng)過 　　根據(jù)國土資發(fā)［１９９８］１５號《關(guān)于加強汛期地質(zhì)災(zāi)害防治工作的緊急通知》，我廳在１９９８年５月２６日以藏地［１９９８］１０５號文向自治區(qū)人民政府上報了《關(guān)于進一步加強我區(qū)汛期地質(zhì)災(zāi)害防治工作的意見》?！兑庖姟分芯吞岢鰬?yīng)根據(jù)有關(guān)法規(guī)組織擬定《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》并盡快頒布實施。 　　根據(jù)西藏自治區(qū)人民政府專題會議紀要［１９９８］１８號文件精神，為了更好地履行政府職能，依法行政，我廳積極組織力量，于１９９８年７月完成了《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》的初稿。之后與自治區(qū)人民政府法制局共同廣泛征求有關(guān)部門意見多次進行修改完善。２０００年９月２８日自治區(qū)人民政府第１６次常務(wù)會議決定，可先以《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法》的形式試行以下簡稱《暫行辦法》。 　　《暫行辦法》共五章三十二條，分別對地質(zhì)災(zāi)害的概念及防治工作管理權(quán)限做了界定，同時對地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防、地質(zhì)災(zāi)害勘查和治理等行為進行了規(guī)范，并對違反有關(guān)規(guī)定的行為設(shè)置了法律責(zé)任。 　　四、需要說明的問題     （一）地質(zhì)災(zāi)害的防治方針 　　由于我區(qū)地域廣大，地質(zhì)災(zāi)害種類繁多，分布廣泛，活動頻繁，危害嚴重，而我區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展還處在社會主義初級階段的低層次，經(jīng)濟不發(fā)達，地廣人稀，不可能對所有的地質(zhì)災(zāi)害進行治理。隨著人類經(jīng)濟范圍的擴大，人為誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害已越來越多，危害越來越大，超過了自然作用形成的地質(zhì)災(zāi)害，占到地質(zhì)災(zāi)害的一半以上。因此《暫行辦法》確定地質(zhì)災(zāi)害防治工作實行“預(yù)防為主，避讓和治理相結(jié)合”的方針和原則，預(yù)防為主是指對地質(zhì)災(zāi)害盡早采取各種措施，措施越早，投入越少，效益越大；避讓和治理相結(jié)合是指治理一定要按客觀規(guī)律辦事，以經(jīng)濟和社會效益為中心，有些災(zāi)害必須治理，有的則只能權(quán)宜避讓。     （二）規(guī)劃制度 　　地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃是在地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查的基礎(chǔ)上編制的，是為防治地質(zhì)災(zāi)害而制定的總體部署和基本依據(jù)，是防治工作必不可少的基礎(chǔ)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立地質(zhì)災(zāi)害防治專項資金，將地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，制定有利于地質(zhì)災(zāi)害防治工作的技術(shù)、經(jīng)濟政策，并組織實施。     （三）地質(zhì)災(zāi)害防治重點和易發(fā)區(qū)、危險區(qū)制度 　　地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生往往不受時空限制，其防治工作既要體現(xiàn)普遍設(shè)防，又要突出重點防治。因此《暫行辦法》中將主要城鎮(zhèn)、自治區(qū)和市地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、交通干線、重要廠礦、重點水利電力工程、名勝古跡和自然保護區(qū)等確定為地質(zhì)災(zāi)害防治的重點。這些地區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)達、人口密集和社會影響較大的地區(qū)，一旦發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，其造成的損失將是十分嚴重的，因此將其確定為防治重點是十分必要的。通過重點防治，也將給這些地區(qū)帶來明顯的社會效益和經(jīng)濟效益。 　　為科學(xué)合理地防治地質(zhì)災(zāi)害，加強地質(zhì)災(zāi)害防治的監(jiān)督管理，確立了地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)和危險區(qū)制度，規(guī)定地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)和危險區(qū)由自治區(qū)國土資源行政主管部門會同有關(guān)行政主管部門根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)狀調(diào)查和險情巡檢結(jié)果劃定，報自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)公布，并提出了在“兩區(qū)”內(nèi)活動應(yīng)該遵守的一般原則。所謂地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，是指可能經(jīng)常發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，是指面上的、較大范圍的區(qū)域；所謂地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)是指易發(fā)區(qū)內(nèi)處于可能隨時發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的局部區(qū)域，是指點上的、較小范圍的區(qū)域。劃分兩區(qū)是地質(zhì)災(zāi)害防治工作的重要環(huán)節(jié)，其實際意義有兩個方面，其一，有利于實施不同階段防治的分別管理，易發(fā)區(qū)主要實施規(guī)劃和預(yù)防、監(jiān)測、勘查管理，危險區(qū)主要實施預(yù)防、監(jiān)測和治理管理，前者側(cè)重于規(guī)劃和預(yù)防，后者側(cè)重于監(jiān)測和治理；其二，劃分兩區(qū)，有利于對不同區(qū)域內(nèi)活動的監(jiān)督管理，對易發(fā)區(qū)，可以實施一般的管理，但對于危險區(qū)，就必須實行嚴格管理，采取交通管制、居留限制、人員疏散的避災(zāi)防范措施，明令禁止某些可能誘發(fā)或加重地質(zhì)災(zāi)害的活動。     （四）地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和“三同時”制度 　　為防治新的地質(zhì)災(zāi)害誘發(fā)源的產(chǎn)生，預(yù)防、減少、減輕地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生及損失，規(guī)定了地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和“三同時”制度。地質(zhì)災(zāi)害危險性評估，是指工程建設(shè)可能誘發(fā)、加劇地質(zhì)災(zāi)害和工程建設(shè)本身可能遭受地質(zhì)災(zāi)害危害程度的估量。要求城市建設(shè)、有可能導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的工程項目和在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)進行工程建設(shè)，在申請建設(shè)用地之前必須進行地質(zhì)災(zāi)害危險性評估。評估機構(gòu)必須具備相應(yīng)的資質(zhì)。評估結(jié)果由自治區(qū)國土資源行政主管部門認定。不符合條件的，不予辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。也就是說地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和國土資源行政主管部門的審查是重點區(qū)域和基本建設(shè)項目報批必經(jīng)的法律程序，從國土資源行政主管部門的政府職能來說，這也是責(zé)無旁貸。 　　《暫行辦法》還規(guī)定了基本建設(shè)項目中的地質(zhì)災(zāi)害防治工程，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時驗收和使用。地質(zhì)災(zāi)害防治工程和設(shè)施必須驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或者使用。     （五）地質(zhì)災(zāi)害治理責(zé)任 　　為明確地質(zhì)災(zāi)害的治理責(zé)任，區(qū)別了因自然作用造成的地質(zhì)災(zāi)害和人為活動誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害這兩種情況，分別作出了規(guī)定。對人為活動誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害的治理責(zé)任，實行“誰誘發(fā)、誰治理”的原則，凡誘發(fā)或加重地質(zhì)災(zāi)害的單位和個人，都必須依據(jù)這一原則承擔(dān)治理責(zé)任，包括減輕、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患和險情的責(zé)任，為避災(zāi)而采取的人員疏散、遷移和其它必要措施及費用的負擔(dān)責(zé)任，賠償其誘發(fā)或加重的地質(zhì)災(zāi)害所造成損失的責(zé)任，災(zāi)后整治、建設(shè)的責(zé)任，以及區(qū)域性和其它公益性地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任。 　　對因自然作用造成的地質(zhì)災(zāi)害，治理主體當(dāng)然是國家，具體地說就是各級人民政府，這種治理是一種公益性的活動，是社會公共生活和社會發(fā)展所必需的。其費用負擔(dān)實行政府投入同受益者合理負擔(dān)的原則，按受益程度、受益范圍、經(jīng)濟實力共同分擔(dān)。 　　人為造成的地質(zhì)災(zāi)害，有的是人類不尊重自然規(guī)律、不自覺的生產(chǎn)或生活行為造成的，有的則是有意識的活動引起的。不管是過失還是故意，人的過錯與行為后果之間是因果關(guān)系，自然應(yīng)該是誘發(fā)者承擔(dān)治理責(zé)任。 　　為保證治理所應(yīng)達到的效果，地質(zhì)災(zāi)害治理工程設(shè)施的施工，必須依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的治理方案，必須實行監(jiān)理制度，治理工程設(shè)施竣工必須經(jīng)過驗收。     （六）地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)報制度 　　地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，是地質(zhì)環(huán)境惡化的必然結(jié)果，開展地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測是防止地質(zhì)災(zāi)害的重要手段。因此規(guī)定國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)域和重點區(qū)域地質(zhì)環(huán)境的監(jiān)測，系統(tǒng)觀測、綜合分析、開展預(yù)測工作。地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報，由縣級以上國土資源行政主管部門提出，報同級人民政府批準(zhǔn)并發(fā)布。其它任何單位和個人不得擅自發(fā)布或者擴散區(qū)域性地質(zhì)災(zāi)害趨勢和可能發(fā)生的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)報信息。